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二、通用航空创新发展尚缺乏良好的制度环境
1. 对产业发展必要性的认知不一致 在我国，对通用航空发展必要性与重要性的认识尚未得到全社会尤其是政策制定方和核心资源掌控方的认同，最常见的现象是是决策者口头重视但在实际决策中忽视，主要表现在： 相关部门政策取向不一致，影响政策的整体效果。为鼓励通用航空发展，降低通用航空企业运营成本，2012年民航局会同财政部下发《通用航空发展专项资金管理暂行办法》，对开展通用航空作业、飞行员培养、完善基础设施、购置、更新和改造作业设备、安全设备等提供补贴。与此同时，我国又对通用航空引进飞机征收较高的关税和增值税，通用飞机及航材配件的进口税率高达22.85%，造成企业运营成本过高。 建设程序复杂，影响基础设施完善。为鼓励和加强通用机场建设，民航局2012年颁布了《通用机场建设标准》，民航各地区管理局相继制定了辖区内通用机场建设的管理办法，力图降低通用机场的建设标准和简化实施程序。但目前，国家对通用机场审批仍然层级过高、周期过长，严重影响地方、社会修建通用机场的积极性。根据国务院发布的《政府核准投资项目目录(2014年本)》，通用机场审批审批下放到省级政府，但通用机场审批仍涉及空域审批等军方审批，短期尚难评估审批流程缩短的实质效果。 通用航空多头管理的现象长期存在。目前一些通用航空运行相关的事项有待在有关部门间理顺职责、明确分工，确定主导方。整体来看，通用航空制造、运营、服务的主体是民用机构，服务对象是公众和民间企业，应以民航行业主管部门为主开展相关设施、低空空域的规划试点和投资建设，否则容易因标准和规划不一致，造成航空安全隐患以及重复投资。 2. 空域利益固化抑制通用航空需求 空域是国家重要的稀缺资源，是通用航空飞行不可缺少的生产要素。我国空域架构在历史上就没有考虑通用航空，起初国家只有军事航空，民航业是脱离空军建制而发展起来的，通用航空尤其是非生产类的通用航空对空域的需求是一个新生事物。即使是规模大、影响广的民航运输业也尚未有效解决空域需求，以中小企业和私人为使用主体的通用航空很难具备政策博弈能力。 低空空域使用限制过多。我国空域分类不符合国际规范，低空空域利用率低。2010年开展低空空域管理改革试点工作以来，尽管试点范围逐步扩大，但没有在通用航空飞行便利性等核心环节取得实质进展，只需要备案、无需审批飞行计划的报告空域、监视空域数量划设不足，且此类空域之间以及与通用机场之间缺少航线连接，企业普遍反映，低空空域“看得见、用不上”。 严格的飞行计划审批抑制了社会需求。我国目前空域使用和通用航空飞行计划受军方审批范围广、层级多、周期长，实施过程中变化频繁，企业普遍反映存在联系方式不公开、程序不透明、收费不规范的现象。复杂的空域使用和飞行计划审批限制了通用航空飞行数量，推高服务价格，降低了通用航空飞行的及时性，制约了企业对市场的快速响应，从整体上降低了通用航空的效用和市场吸引力。 部分改革政策实际执行效果有限。一些改革政策宣示效果高于实际作用。2013年底推出的《通用航空飞行任务审批办法》，符合了与国防安全无关的飞行任务无需军方审批的大方向。但通用航空飞行向军方申请临时空域和申报飞行计划、起飞需军方批准的主要程序没有改变。有时军方要求通用航空企业提供民航的飞行任务审批文件，为此民航监管部门在受理通用航空企业计划时，还需另行向军方沟通任务审批事宜，企业反而比改革前程序更加复杂，等待时间更长。 中国通航网 www.ga.cn 通航翻译 www.aviation.cn 本文链接地址：让通用航空成为新一轮改革开放的“试验田”(2) |
