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 中国通用航空业经过60多年的发展，有效地服务了国民经济建设各领域，取得了不菲的成绩。应该说，上世纪六七十年代和近10 年来，是中国通用航空历史上发展较快的两个阶段，特别是2012年《国务院关于促进民航业若干意见》中强调“民航业是我国经济社会发展重要的战略产业”，而且要求“大力发展通用航空。巩固农、林航空等传统业务，积极发展应急救援、医疗救助、海洋维权、私人飞行、公务飞行等新兴通用航空服务，加快把通用航空培育成新的经济增长点”。2016年国务院又印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》更加明确了发展目标和具体指标。两个意见从多方面分析了存在的问题和制约的因素，本文就空域管理改革进行一些简单分析，提出一些低空空域管理的想法。
 我国空域管理历程回顾
我国的空域管理是随着内外环境变化和航空事业发展逐步形成的，60多年来经历了多次重大改革。建国初期至上世纪七十年代末，全国的空中交通管制工作，由国务院中央军委授权空军负责，我国空防空管合一的空域管理体制由此形成。1980年3月，国务院中央军委决定，民航不再由空军代管，改由国务院直接领导，但空域管理和全国的空中交通管制工作仍由空军负责。1986年1月，国务院中央军委决定，改革国家空中交通管制体制，成立国务院中央军委空中交通管制委员会，在国务院设立国家空中交通管制局，统一负责全国的空中交通管制工作，并作为国务院、中央军委空中交通管制委员会的办事机构。1989年，国家空管局在国务院机构改革时被撤销，原国家空管局承担的国家空管委办公室职能移交总参作战部。1993年9月，国务院中央军委确定，国家空管体制改革实行“三步走”战略：第一步，将京广深航路由空军交由民航管制指挥试点；第二步，将全国航路交由民航管制指挥；第三步，实现空中交通由国家统一管制。从1994年1月到2000年6月，空军相继将全国29条航路移交民航管制指挥，形成了“航路内空域由民航负责管制指挥，航路外空域由军航负责管制指挥”的格局，并一直延续至今。2010年5月，国家空管委办公室在北京成立了国家飞行流量监控中心。2010年8月，国务院中央军委印发了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，决定启动低空空域管理改革并作出了相关部署。国家空管委办公室先后在长春、广州等10个城市组织开展了低空空域改革试点，涉及全国14个省、自治区和直辖市33%的低空空域，积极探索低空空域的分类管理模式。
在近20年的空域管理改革过程中，结合国际民航新技术、新标准，我国先后进行了3次飞行高度层改革，将飞行高度层由28个增加到42个，有效提升了空域利用率。军航也先后搬迁和关闭部分军用机场和靶场，缩减了几百个训练空域范围。民航也对部分繁忙地区的空域进行优化，划设军民航联合进近管制区，采用雷达管制缩小飞行间隔，大力推广ADS-B、GLS、PBN、HUD、北斗导航等新技术应用，有效缓解了繁忙地区空域紧张状况，提高了空域使用的安全性、容量和效率。
回顾这么多年来国家空域管理改革的历程，可以看出，改革一直在推进中。但是，现行的空域管理实现了“两个基本保障”，即基本保障了民航持续快速增长，基本保障了军队战备训练活动顺利实施。从第二步空域管理改革到现在已经13年，第三步还迟迟没能进行，说明改革进入了攻坚期，实现科学、高效、具有中国特色的空域管理改革目标任重道远。
 市场需求呼唤
空域管理改革提速
国务院办公厅印发的《关于促进通用航空业发展的指导意见》中的发展目标是：到2020年，建成500个以上通用机场，基本实现地级以上城市拥有通用机场或兼顾通用航空服务的运输机场，覆盖农产品主产区、主要林区、50%以上的5A级旅游景区。
通用航空器达到5000架以上，年飞行量200万小时以上，培育一批具有市场竞争力的通用航空企业。同时要求实现真高3000米以下监视空域和报告空域无缝衔接，划设低空目视飞行航线，方便通用航空快捷机动飞行。明确了通用航空使用的空域范围由原1000米以下提高到3000米以下，为通航飞行提供了有利的空域环境，研究制订并组织实施空域分类标准。随后各地方政府也相继出台了发展通用航空相关政策和意见，也做了相应的产业发展规划，可以说中国通用航空发展迎来了前所未有的机遇期。而目前的现状是：截止2017年6月底，我国通用航空企业已达345家，在册通用航空器2205架，通用机场310个，无人机实名注册数超过7万架。让这些“低小慢”的航空器飞起来、让通用航空爱好者热起来、让通用航空更好地服务国民经济建设，需要空域。
2015年全国通用航空飞行时间为77.84万小时，而2016年全国通用航空飞行时间为76.47万小时。单从飞行小时来看，2016年比2015年有所下降，而且新建通用机场数量、航空器数量、飞行小时和经济规模都与2020年既定目标相差甚远。虽然造成这种局面的原因是多方面的，有市场需求、基础设施、保障能力、运营水平等诸多因素，但现行空域管理体制仍是重要的制约因素之一。
我国现行的航路航线网络，是上世纪70年代根据当时历史条件形成的，军民航机场交错分布，民航航路航线与军航训练空域交叉重叠、相互影响，航路航线弯曲、空域结构矛盾点多；军民航空域使用标准不一致，管制区划设、飞行程序和运行标准不统一，增大了军民航的飞行矛盾，构成潜在安全威胁，造成空域资源使用效率不高。
全国低空空域尚未按照国际民航组织推荐标准实施分类划设和管理，造成低空空域使用多头审批，环节多，时间长，协调成本大，导致通用航空器飞起来难，飞出去更难。截止目前，我国低空空域管理改革虽然在试点地区取得了一些进展，但由于没有从根本上改变目前低空空域使用以审批为主的管理模式，低空空域使用管理法规的缺失，造成低空空域的划设标准和准入条件不明确。在日常运行过程中，缺乏统一的通用航空飞行计划审批和运行保障机制，再加信息不对称和各地区对低空空域划设标准尺度掌握不尽相同，随意性大，人治现象明显。因此，空域使用难仍是制约通航产业发展的重要瓶颈。
市场需求空域、航空业发展需要空域，而我国现行空域管理存在诸多缺陷，不能满足日益发展的航空业需求，需要加大改革力度，需要加快改革进程。国务院、中央军委对此也高度重视，多次提出要求并明确改革方向。2015年11月，国务院副总理兼国家空管委主任马凯在广州主持召开了空域管理体制改革座谈会，提出必须坚持国务院、中央军委确定的空管体制改革“三步走”战略不动摇以及 “扩大共识，搁置论争，着力融合，务实推进”的空域管理改革“十六字”方针。2016年10月，习近平总书记对坚守航空安全底线和深化空管改革作出重要批示，为国家空域管理改革工作指明了方向。今年4月，马凯副总理主持召开国家空管委第21次全体扩大会议，对认真贯彻习总书记重要批示精神，全面推进空域管理体制改革做了全面部署。目前国家空管委正在抓紧拟订空域管理改革方案和相关空域精细化管理试点方案。
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