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　　改革创新 扎实工作 为通用航空发展奠定更加坚实的基础

　　中国民用航空局局长 冯正霖

　　实现公共运输航空与通用航空“两翼齐飞”，建成功能完善的通用航空体系是民航服务国家经济发展战略的必然要求。深入贯彻国务院办公厅《关于促进通用航空业发展的指导意见》，我们要进一步深化改革、开拓创新，大力提升通用航空服务能力。

　　一、全行业认真贯彻国办《指导意见》，通用航空工作呈现新气象

　　去年8月份，民航局召开通航领导小组第二次会议，贯彻落实国务院办公厅《关于促进通用航空业发展的指导意见》，明确了新时期促进通航发展的总体思路，对《指导意见》确定的民航系统的各项任务作出部署。近一年来，促进通航发展、服务国家战略产业已经成为民航行业内的共识，各单位围绕“让通用航空器飞起来，让飞行爱好者热起来”做了大量卓有成效的工作，通用航空工作呈现新气象。

　　（一）树立分类管理的新理念

　　长期以来，行业管理部门习惯用运输航空的规章标准和监管方式管理通用航空，对通航发展的要求过严、门槛过高，制约了通航发展。去年，民航局旗帜鲜明地提出分类管理理念，并在工作中加以落实。一是通用航空与运输航空分类管理。在修订《民用机场使用许可规定》和《民用机场安全运行管理规定》时，特别把规章名称中的“民用机场”改为“民用运输机场”，从制度设计上将通用机场和运输机场彻底分开。二是经营性通航业务与自用性通航业务分类管理。出台了《通用机场分类管理办法》，按照对公众开放与否分别采用申报审核制和告知承诺制，在总规、初设和验收等环节实现差异化管理，把握监管重点，释放市场活力。三是对经营性通航业务中的载客类飞行与非载客类飞行实行分类管理。把通用航空经营许可项目由按注册资本额度分类，改为按作业特点和性质分类，有利于将载客类飞行和其他类飞行区别管理。

　　（二）确立“放管结合、以放为主”的安全管理新导向

　　民航局在安全监管系列调研的基础上，专门召开通用航空安全电视电话会议，确立“放管结合、以放为主”的新思路。这个思路在民航局党组成员中已形成共识，无论谁去调研，都会强调：既要始终坚持“安全第一”，认识到安全是企业生存发展的前提和基础，也要理性看待通航整体安全形势。避免因为发生几起事故，就过度恐慌，甚至动摇发展的信心。同时，对通用航空的安全监管，不能用管运输航空的方式照搬照套。民航局已在东北地区开展试点，取消通航事故征候考核，并委托企业自行开展轻微事故的调查。这样做有利于强化企业安全主体责任，也节约了民航行政机关的监管资源。

　　（三）迈出通用航空试点引路的新步伐

　　为突破传统管理模式，民航局按照“试点引路、以点带面”的发展路径，积极稳妥推进通用航空试点工作。一是严格筛选试点项目。试点项目的筛选经过反复论证和评估，民航局与管理局逐一对接试点需求，把准备工作比较充分的试点项目纳入试点之中，并经多轮修改完善后形成试点方案。先后批复了东北、华东、西北和新疆4个地区的通用航空管理改革、服务平台建设、无人机试飞、低空监视和“通航+旅游”5个试点项目。二是正确处理改革与法治的关系。试点的目的在于依法突破和创新发展方式。在推进试点工作，强调解放思想、勇于创新、敢于包容试错的同时，对需要突破的法规条款一一梳理和评估，坚持改革要于法有据，明确通过申请法律授权的方式解决合法性问题。三是扎实推进试点工作。对已批复试点项目的组织管理工作提出统一要求。相关管理局已按照制定的试点方案和时间表，稳步推进各项工作。

　　（四）出台简政放权的新举措

　　过去一年，民航局各部门按照国务院“放管服”工作要求，努力解决长期制约行业发展的政策性问题，先后取消和简化了一系列行政审批事项。一是取消通航企业赴境外作业审批，鼓励更多企业“走出去”参与国际市场竞争。这项改革获得国务院职能转变办公室的肯定，今年“两会”期间被选为“放管服”工作优秀案例。二是取消通用航空器引进备案审批，为个人和企业购买飞机、从事通航活动提供自由和便利。三是开放民航工程设计市场，大幅下调人员和技术门槛，增加市场有效供给。四是全面放开通用机场投资限制，支持社会资本投资建设和运营通用机场。五是调整通用航空收费政策，通用航空器使用通用机场收费实行市场调节价。这些改革措施有力地激发了市场活力。

　　（五）取得事中事后监管的新成效

　　在放宽准入的同时，着力加强事中事后监管。一是制订了《通用航空市场监管手册》，为一线监察员提供通用航空企业市场准入审核和监管的操作规范。二是严肃查处违章行为。例如，石家庄爱飞客俱乐部在航展期间超范围经营，造成重大伤亡事故，管理局按规章作出处罚，吊销了该企业的经营许可证。三是规范无人机管理。民航局召开电视电话会议部署专项整治工作，启动无人机实名登记系统，发布民用机场障碍物限制面保护范围公告。四是研究构建通用航空诚信评价体系，对许可证持有人守法、安全、服务、履责等情况进行综合评价。五是试行低空监视技术应用指导意见，对监视类别及技术应用进行分类指导，有利于实现飞行活动实时监控，提升通用航空监管效能。

　　（六）打开“真情服务”的新通道

　　民航局聚焦通航发展的痛点问题，开展一系列真情服务基层、企业和飞行爱好者的工作。一是设置通航管理“意见箱”。针对行业普遍反映的规章协同性欠缺、监管标准不一以及执行偏差等问题，组织相关司局进行答复。上半年已完成4期共120条意见答复，对规章及执行标准进行权威解读，为基层监管部门和行政相对人释疑解惑。二是建立“通用航空供求信息平台”，着力解决通用航空资源要素供求信息不公开、交易成本高等问题。三是启用驾驶员电子云执照，优化监管手段，既提升管理部门的安全风险识别和防控水平，也方便飞行执照的携带及查询。

　　这六个方面的“新”大体总结了一年来民航局在促进通航发展方面做的工作，既有成效，也有需要不断改进和完善的地方。总而言之，社会效益显著，政策效果还在不断显现。

　　二、当前通用航空发展面临的形势

　　要引领通用航空发展，必须判断通航发展面临的形势，明确下一步的政策取向、工作重点，综合分析通用航空发展的现状、有利条件和不利因素。

　　目前我们看到的、体会到的，以及社会公众反映的通用航空发展形势，可以用十六个字概括：“大势向好，路径曲折，热度上升，飞得不多”。我们提倡“热起来”和“飞起来”，现在不管是国家政策的鼓励，还是社会资本的投入，势头是非常好的，但发展的路径不是很顺畅，障碍不少，有些地方曲折蜿蜒。现在看，通航发展是“热起来”了，但飞得不多。2017年上半年，通用航空的飞行量是37.3万小时，同比增长1%，通用航空器达到了2205架，比年初净增加109架，增长15.7%，通航企业达到345家，比年初新增31家，净增25家，增长7.8%，可见机队规模、通航企业数的增长率远大于飞行量的增长率，这就是“热起来”但“飞得不多”的具体表现。所以，通用航空大势向好，希望与困难同在，机遇与挑战并存。

　　（一）通用航空面临难得的发展机遇

　　按照国办《指导意见》以及全社会形成的共识，通用航空业已经被确定为国家战略性新兴产业，承载着调整经济结构、转变经济发展方式、改善民生和升级消费的历史使命，迎来了难得的历史机遇。
　
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