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低空空域管理是整体空域管理的一部分，却有其独特性。 不是所有航空类别和航空器都需要使用高空，但所有航空器都需要使用低空空域以实现机场起降。低空空域是最繁忙的空域，机场和终端区的航空器运行最密集，但低空空域之间飞行密度差异较大。 国际民航组织定义的7种空域类型，高空空域通常划设为只允许仪表飞行航空器进入的A类空域，其余6类空域主要是低空空域。进入21世纪后，各国普遍开始在超低空空域增设小型无人机的适飞空域。低空空域使用者的飞行需求与航空器性能的差异较大。 受地形影响，低空空域通信、导航和监视覆盖难度更高，低空空域飞行密集、地面障碍物多、气象条件更复杂，提供空中交通服务的难度更大、成本更高、面临的安全效率挑战更多。由于高空空域普遍执行仪表飞行规则和空中交通管制服务，因此，各国空域管理差别主要体现在低空空域领域。 通过空域管理水平的国际对比研究（见表一）发现，我国高空空域管理与航空发达国家存在一定差距，但低空空域管理能力差距更大。 2019年我国人均通用航空飞行量和人均通用航空器拥有率仅为全球平均水平的15%和4%。以国土面积计算，我国通用航空飞行密度仅为美国的1/23、欧洲的1/13和全球平均水平的1/3。在同等面积空域，2019年我国民航运输旅客（6.6亿人次）约占全球总量（45亿人次）的15.0%，已接近我国在全球经济规模的占比（16.3%）。如果通用航空达到运输航空在全球的相对发展水平，我国通用航空飞行量应达到588万小时，为实际数据的5.6倍。我国通用航空发展显著滞后有多种解释，但采用复杂的低空空域使用申报程序是公认的重要原因之一。 2021年我国民用无人机飞行量超过1000万小时，处于全球先进水平，但此类运行以使用超低空空域的轻小型无人机为主体。须加快出台相关法规和管理措施，为其安全便捷飞行提供保障。
数据来源：美欧数据主要来自《2017年美国/欧洲空管性能对比》（FAA, 2017 Comparison of Air Traffic Management-Related Operational Performance: U.S/Europe，March 2019.），表格所指欧洲主要指Eurocontrol负责提供空中交通服务的成员国；境内原始数据主要从《2019民航统计公报》获得，仅统计2019年中国民航运输航空公司飞行小时数，不包括外航航班在境内飞行量，由作者收集、整理与测算。 我国空中交通管理技术在改革开放前以苏制技术为基础。改革开放后，民航业以引进美欧技术为主，军民航空中交通管理技术分流，存在技术体制不兼容，基础设施重复投资的情况。 进入21世纪以来，国产大飞机研制与先进军用机型列装，全球无人机技术并跑竞争，我国自主航空器技术实现快速发展。与此同时，航空通信导航监视与空中交通管理装备基本实现技术自主。基于自主航空技术建立空中交通管理的统一技术体制，是我国空中交通管理发展最大的潜在红利，分立的空域管理不利于全面实现航空技术自主与军民技术协同的潜在收益。 我国空域改革的传统做法是根据各类别飞行量调整空域分配，但渐进式平衡改革也激化了空域利益保护意识。通用航空规模快速增长，业界提出更多低空空域使用的诉求。陆军航空兵、海军航空兵、火箭军等非传统空域使用者也加入低空空域使用群体。如果继续根据空域需求划分不同用途空域，我国低空空域将日益零散、区隔，难以得到有效利用。 空域资源与土地等传统资源存在一些本质差别，它不承载固定的、长期的实物资产，任何飞行都是阶段性、过程性地使用空域资源，长期固定划归特定主体使用，将制约空域开放与灵活利用。通过美国空中交通组织（Air Traffic Organization，ATO）与欧洲航行安全组织（Eurocontrol）开展的空中交通管理性能对比可以发现，美欧空管效率差异的重要原因是欧洲特殊用途空域比例更大，且没有避开繁忙飞行空域（如图1所示）。 国际国内空域管理的历史经验表明，空域区隔、权益固化、技术分立的空域管理模式最终将制约各类空域使用主体的发展。
图1. 美国/欧洲空域利用率与特殊使用空域的布局与占比
三、权责不匹配制约低空空域管理效能
航路之外低空空域管理目前主要由军方负责牵头，其主要侧重于安全管理。我国尚未建立低空空域飞行安全、效率与经济性、公平性的全面评估机制，制约我国低空空域飞行服务品质的持续提升。
中国通航网 www.ga.cn
通航翻译 www.aviation.cn
本文链接地址：我国低空空域管理的变革需求
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