我国低空空域管理的变革需求(2)_通航信息_通航_通用航空

从职能任务和机构人员编制来看，军方承担通用航空的空中交通服务存在一些困难。同时，军方通信、导航、监视及航空情报、航空气象基础设施不能为通用航空提供服务，我国低空空域的空中交通管理基础设施缺乏整体规划与布局建设。

（二）分类管理还是统一服务

低空空域管理与服务有两类解决方案。

一类是按照国际民航组织的建议划设非管制空域（F类、G类）和E类管制空域，通用航空在非管制空域和E类空域内进行目视飞行，无须获得空管放行许可、无须与空管部门建立持续双向无线电通信，同时大幅放宽对目视飞行的审批，其实质是不审批或少审批，但不提供或减少提供公共服务。

另一类解决方案是将低空空域主要划设为管制空域，同时建立一个服务于通用航空的民用低空空中交通服务机构，建立覆盖低空空域的通信、导航、监视基础设施并提供飞行间隔服务，实质是空域审批但提供高标准服务。

我国多数低空空域为管制空域，大部分通用航空活动需要履行临时空域申请、飞行计划申请与起飞申请程序。飞行服务过程中通常采取严格的流量控制措施，例如一个空域仅允许一批次通用航空飞行，其实质是空域审批但不提供公共服务。

（三）地方飞行服务站职责不明

近年来，部分地方政府申请建立通用航空飞行服务站，为辖区内的通用航空飞行活动提供飞行服务。但飞行服务站的法律地位不清晰，公益性还是营利性机构的定位有待明确。地方政府在对飞行服务站进行投资后，往往对低空空域管理提出一定诉求。部分飞行服务站由于得不到军民航充分支持而未能有效开展服务。由于前景不明朗，我国多数低空空域尚未建立飞行服务站。

四、推进低空空域管理创新的建议

（一）提升低空空域法治水平

《通用航空飞行管制条例》颁布执行近20年，部分条款已经滞后于低空空域管理改革后的现状与行业需求。应当充分利用条例修订的机会，通过利益相关方的交流探讨甚至思想碰撞的立法磋商过程，构建低空空域管理和通用航空飞行服务的目标与共识，公共利益、公共政策应当让所有利益相关方共同打磨，逐步建立统一规划、分类管理、权责匹配的低空空域管理与飞行服务制度。

（二）推行低空空域运行性能评价

低空空域是国家重要公共资源，充分发挥公共资源效益的前提是客观评价资源使用的绩效。管理主体、服务主体和使用主体都应当对低空空域安全、高效、经济地利用做出贡献。

应当建立符合国情的空域管理绩效目标、指标与评估机制。在优先保证国防安全和空域使用需求的前提下，将军民各类空域需求均纳入国家统一的低空空域管理目标体系，建立客观、均衡的低空空域绩效评估与考核机制，通过纵向与横向对比，形成改革目标与创新方向，构建低空空域管理改革的压力与动力。

（三）推动低空空域技术自主创新

超低空超视距运行无人机、深入城市社区的城市空中交通（UAM）和城市高层建筑的直升机起降场，大幅扩展了低空空域管理的边界。北斗导航、ADS-B、航空宽带通信、无人机交通管理系统（UTM）具备重构低空空域技术的潜力。我国通用航空是在薄弱基础、较小规模、低空空域基础设施缺失的情况下起步发展的，应当利用后发优势，基于自主航空技术整体规划建设低成本、广覆盖、军民兼容的低空空域技术架构与基础设施体系。

[1] 表格所指欧洲主要指Eurocontrol负责提供空中交通服务的成员国。

[2] 仅统计2019年中国民航运输航空公司飞行小时数，不包括外航航班在境内飞行量。

注:作者是中国民航管理干部学院、浙江省通用航空运行技术研究重点实验室吕人力、许东松，原文刊登于2022年9月《中国空管》第5期。

　
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