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通用机场追求大发展要靠补贴吗?

时间:2021-01-18 18:37来源:《中国民航报》 中国民航网 作者:中国通航
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       通用航空与运输航空共同构成了民用航空运输体系的“两翼”,是国家综合运输体系的重要组成部分。而作为通航产业发展的核心基础设施,通用机场发展的好坏,决定着区域通航产业发展的成败。
 
       近日,财政部发布《关于民航发展基金等3项政府性基金有关政策的通知》(以下简称“《通知》”),指出:自2021年1月1日起继续征收民航发展基金。优化民航发展基金使用方向,将民航发展基金重点投向不具备市场化条件的公共领域,逐步退出竞争性和市场化特征明显的领域;将航空物流体系建设纳入民航发展基金补助范围;不再对通用航空机场建设和运营予以补贴。消息一出,引发了圈内人士的广泛讨论。
 
 


财政部网站截图
 
       事件
       通用机场补贴的“前世今生”
 
       随着我国民航业的迅速发展,机场、通航产业获得补贴的现象逐渐多了起来。这些补贴大致可分为政策性补贴和市场性补贴。其中,政策性补贴包括通用航空补贴、支线航空补贴、节能减排补贴等,这类补贴的来源为民航发展基金或财政拨款。市场性补贴包括航线补贴、税收减免等,一般由地方政府主导,用以刺激当地航空业快速增长。
 
       2012年3月17日,财政部发布《民航发展基金征收使用管理暂行办法》,对旅客和航空公司征收民航发展基金,废止原来对旅客征收的机场建设费以及对航空公司征收的民航基础设施建设基金。文件同时明确了基金使用范围,包括民航基础设施建设;补贴货运航空、支线航空、国际航线、中小型民用运输机场;支持通用航空发展等七方面。在通用航空方面,基金主要支持通用航空企业开展应急救援、农林飞行等作业项目,通航飞行员教育培训,通航基础设施建设投入和设备更新、改造等,对于通用机场这种“基础设施”,民航发展基金主要支持其修建工程。
 
       2019年,在推进政府减税降费的大背景下,财政部发文,减半征收航空公司缴纳的民航发展基金。2020年3月,为应对新冠肺炎疫情对民航业的影响,民航局出台了一揽子的优惠政策,免征航空公司应缴纳的民航发展基金,帮助企业渡过难关,该政策一直持续到2020年底。
 
       《通知》则表明,在恢复征收航空公司缴纳的民航发展基金后,基金的使用方向也有所调整。兴业证券发布了其研究员张晓云对此《通知》的分析:本次航空物流纳入基金补助范围,将推动航空货运加速发展,未来政策方向将集中在建设货运枢纽和充分挖掘既有综合性机场的货运设施能力上;政策性补贴逐步退出市场化领域,我国支线航空业独飞航线比例高,尚无法构成竞争,应属于政策中“不具备市场化条件的公共领域”,预计支线航空补贴稳中有升;而通用机场普遍规模较小、获得补贴额度较低,通用机场补贴的退出对中小机场补贴的总体影响不大。
 
 


短途运输飞机停在乌拉特中旗机场
 
       翻看民航局历年发布的《关于民航中小机场补贴资金方案的公示》,会发现通用机场获得补贴的历史并不长。2018年,民航局首次对通用机场进行了补贴,位于河北省的平泉机场获得416万元补贴,位于内蒙古自治区的乌拉特中旗机场和根河机场分获570万元和572万元,用以支持其发展通航短途运输。2019年,11座通用机场被纳入中小机场补贴范围,获补贴4339万元,补贴额度远不及当年运输机场获补贴的总体量。
 
       分析
       是当头一棒还是发展机遇?
 
       对于《通知》中明确指出的“不再对通用航空机场建设和运营予以补贴”,许多人表示:“通航太难了”“还没开始就结束了”。
 
       对此,《今日民航IFLY》在《不给通用机场补贴了!是喜是忧?》一文中,采访了投资界、通航学界和业界的几位资深专家。中国民航管理干部学院通用航空系副教授于一指出了问题的关键。“要想理解通用机场补贴为什么取消,首先得弄清为什么要补”。对通用机场的建设和运营予以补贴是欧美通用航空发达国家的普遍做法。美国的通用机场是公益性的,对公众开放的通航机场定位为非盈利基础设施。典型的美国通航机场资金来源主要有三个方面:政府补贴、债务融资和营业收入。为确保机场的运营,美国联邦政府和州政府提供的补贴主要用于机场建设,地方政府提供的补贴用于弥补机场日常经营亏损,债务融资用于机场改扩建,而其运营收入仅用于维持基本的运营支出,若有结余便留待补亏。美国的发展经验显示,政府补贴是确保各类通航机场保持低收费公益运营的制度前提。
 
       基于通用机场的公共交通属性,通航空港建设投资管理有限公司董事长高国华表示,这个文件对通用机场的发展是“当头一棒”。他认为,通用机场的最大作用是服务地方经济发展,需要与地方经济的其他领域进行深度融合,才能有更大的发展空间,通航产业是一个需要大投入和长周期才能发展起来的产业,没有捷径可以走。国家可以鼓励民营资本进入通用机场的建设与运营领域,但如果通用机场还未形成网络化发展,在这个时候取消补贴制度,对于已经建成的通用机场影响会非常大。
 
       有业内人士也表达了同样的担忧——目前通航产业还处在要补火的时候,特别在今后一段时间,通用航空在应急救援、抢险救灾中承担的作用会越来越大,但是现阶段市场投资并没有完全热起来,各地方的财政补贴制度还未建立起来,这一文件可能会浇灭或迟滞部分省市通用航空业的发展。
 
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