|
曝光台 注意防骗 网曝天猫店富美金盛家居专营店坑蒙拐骗欺诈消费者
（三）对通用航空飞行活动的要求
《通用航空飞行管制条例》要求所有从事通用航空飞行活动的单位、个人实施飞行前，应当向当地飞行管制部门提出飞行计划申请，按照批准权限，经批准后方可实施。存在需要飞出或飞入中国领空（公务飞行除外），进行航空物探或者航空摄影活动以及进入空中禁区或者国（边）界线至我方一侧10公里之间地带上空飞行情形的，在申请飞行计划前还应当提交有效的任务批准文件。2013年11月，解放军总参谋部和中国民用航空局联合发布了《通用航空飞行任务审批与管理规定》，规定了9类需要审批的通用航空飞行任务，并根据任务的性质指明了民航局、民航地区管理局、总参、外交部、国台办、军区空军、海军舰队等复杂的审批主体或需要审批主体征询意见的部门。目前缺少专门针对通航的飞行计划审批程序，基本采用“一事一报批”的方式，一般需要经过3个审批层级，5到6个环节，共涉及民航5个部门和军方5个部门，程序十分繁琐。各地区军民航对审批标准的掌握也不完全一致，审批不透明。⑬在这一背景下，一般的通用航空运行主体较难获得批准，从事通航飞行活动的门槛较高。
2016年通用航空飞行时间的细分统计数据，一定程度上反映了不同类型的通用航空运营单位在飞行量上的巨大差异。据统计，全国飞行量排名前15位的通航运行主体的飞行小时占当年通用航空总飞行小时的七成左右，9家航校和5家大型国企进入排名，且排行榜中仅海航旗下的金鹿（北京）公务机公司一家民营企业。从整体来看，飞行活动规律、政策博弈能力较强的民航局直属院校和大型国企的业务量远超民营、中小企业和私人飞行的业务量。[1]25-28这说明，申请使用空域和申请飞行计划的制度成本整体较高。
（四）对通用航空器的管理要求
通用航空器作为民用航空器的一种，需要按照《中华人民共和国民用航空器国籍登记条例》《中华人民共和国民用航空器权利登记条例》《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》等的规定办理国籍登记、权利登记并取得民航局颁发的适航证，方可飞行。目前民航局正在研究制定《关于改进通用航空适航审定政策的实施细则》等文件以提高通用航空的适航审定效率，为通用航空的发展创造良好环境，促进通用航空的发展。
（五）对通航航空安全保卫工作的要求
目前，国内有关航空安保的法规中仅有两部规章涉及通用航空的运行。《公共航空运输企业航空安全保卫规则》第142条规定：“在中华人民共和国境内从事公务机运输业务的航空器经营人，参照执行本规则。”《民用航空运输机场航空安全保卫规则》第38条规定：“机场管理机构应当与公共航空运输企业、通用航空企业、航空配餐企业以及地面服务代理等机构签订航空安保协议，以便本机场航空安保方案中列明的措施和程序得到有效执行。”由于通用航空运行使用的航空器性能限制，绝大多数通用航空活动都属于国内运行。因此，1944年《国际民用航空公约》及其附件对通用航空运行的关注重点在于防止在运输机场运行的通用航空活动和国际航空运输发生混流。《民用航空安全保卫条例》（征求意见稿）第58条规定：“在运输机场开展的通用航空活动，应当采取独立的停场、服务和通行管制措施；未采取与公共航空运输同等安保措施的，不得在运输机场控制区内与公共航空运输一并运行。”即反映了这一特点。
从形式上看，目前直接规范通用航空的规章较少，主要是在一般性的规章中对飞行器、机场、飞行员和设施设备等通用航空飞行的基本要素进行规范。尚未形成具有针对性、统一协调的通用航空法规标准体系。现有规范主要存在于民航局发布的政策性文件和规范性文件中，较低的效力层级不利于确保政策的稳定。从内容上看，各类规章的管理角度差别较大，尚未实现有效的衔接。对通用航空管理的切入点尚需进一步的协调。
四、对通用航空行业管理
法律体系构建的建议
和美国等发达国家相比，中国通用航空运行和运输航空运行在民用航空活动中的比例明显失衡。行业管理规章体系也存在类似的问题，现行的民航规章中专门规范通用航空活动的规章较少，一些规章中存在“参照”适用的情况。近年来，在国务院、民航局的大力推动下，出台了一批涉及通用航空活动的规范性文件，采取了一系列创新、简化的措施服务通用航空的发展。这些文件层级普遍较低，同时也存在管理思路需要进一步厘清的必要。
首先，通用航空行业管理法律体系的构建需要选择适当的着眼点。当前行业对通用航空活动的管理角度多种多样，既有对经营活动的管理、对运行活动的管理、对航空器的管理，又有对飞行活动的管理。从前文的论证来看，当前对飞行活动的管理程序公开透明度不够，审批程序过于复杂是影响通用航空飞行活动的主要问题。因此，建议在构建行业管理法律体系时重点加强对经营主体的管理，逐渐弱化对具体经营活动和运行业务的管理。充分发挥经营主体的主观能动性，强化其安全主体责任，确保通用航空安全快速地发展。
其次，合理规划事前、事中和事后监管事项和手段，不断优化、简化工作流程。一方面，综合利用多种管理手段加强对通用航空活动的管理，强化事中事后监管，引入诚信管理机制，减少事前管理事项。合理配置立法资源，通过在国务院条例及以上层级的立法中设置资格类行政处罚和行政强制手段，强化事后管理的效果。另一方面，不断优化事前管理手段。如抓紧修改现行《民航法》第147条的规定，将工商登记置于经营许可之前。方便通航企业以法人身份购买航空器、签订劳动合同、申请运行合格审定和获取社会融资。⑭
再次，不断细化对通用航空器、通用航空运营和通用航空机场的分类管理。对载人飞行、作业飞行、个人或企业自用飞行等实施差异化管理。对开展短途运输业务等载入运行业务的运行提出较高的管理要求，制定政策鼓励从事此类业务的通用航空运营人购买机身险等险种，构建确保企业可持续发展的安全阀。同时，放宽对个人和企业自用等非经营性飞行活动的限制，促进普及型通用航空消费发展。
最后，加快研究对无人驾驶航空器从事通用航空飞行活动的立法。目前中国通用航空飞行人才储备不足，且受制于航校培养能力提升速度的限制、运输航空对飞行人才的需求和飞行人才培养周期的限制，短期内通航飞行人才短缺的现状较难改观。同时，随着无人驾驶航空器技术的发展和中国物流业发展的需要，使用无人驾驶航空器开展通用航空载货运行的需求日益增加。当前行业内规范此类行为的主要是不具有法律效力的规范性文件，亟需制定相关法规规章为此类飞行活动提供法律支撑。
五、结语
促进通用航空业的发展，需要稳定的政策支持。建立科学合理、稳定长效的法规体系，一方面，需要行业主管部门转变管理思路，通过强化事中事后管理，在降低审批门槛的同时保证民用航空安全；另一方面，要借鉴国外的先进经验，不断深化低空空域使用管理改革，放宽对飞行活动的管理，确保通用航空能够飞起来、飞得好。
注释：
|
