通航信息_通航_通用航空_General Aviation

 

及对立法的挑战

 

（一）中国通用航空业发展概况

 

根据民航局的统计，2017年获得通用航空经营许可证的通用航空企业365家，实际在运行的通用及小型运输航空公司有270家，从业飞行人员3 326名（含中国籍飞行员3 266人，外籍飞行员60人），通用航空在册航空器总数达到2 297架，运行中的航空器1 813架，暂停或终止运行种类的通用及小型运输航空公司累计58家。全行业完成通用航空生产飞行83.75万小时，比上年增长9.5%。其中:工业航空作业完成8.93万小时，比上年增长7.8%；农林业航空作业完成5.96万小时，比上年增长16.8%；其他通用航空飞行68.86万小时，比上年增长9.2%。⑧对比2016年和2015年的数据，通用航空机队规模、飞行小时和运营企业这三个主要是考量指标增量存在明显的阶梯差。3年来，通用航空运输企业数量增加了30%；机队规模增加了20.6%，而飞行小时仅增加了7.4%。根据美国FAA的统计数据，截至2016年底，美国参与实际运行的通用航空飞行员27万余名，总飞行小时超过2483万飞行小时。⑨

 

中国航空运输总周转量已连续11年居世界第2位，与民航业最发达的美国相比，客运量和机队规模分别占美国的1/2和1/3。但是通用航空的整体规模和发展水平与美国等发达国家差距较大，通用航空在民用航空产业中的比重也较低。通用航空飞行小时和机队规模仅为美国的1/30和1/100。⑩即便排除私人飞行，美国通用航空业务飞行时间也超过航空运输飞行时间，而2017年中国通用航空总飞行小时仅占运输航空1 059万小时飞行时间的7.9%。相关研究从通用航空器保有量、人均通用航空飞行量、人均通用航空器拥有率、空域使用强度、通用机场密度等指标均对中国通用航空的潜在增长空间进行了论证。[1]25-28

 

（二）通用航空发展对立法的挑战

 

中国民用航空局通过调研提出的《通用航空“十三五”规划》提出，到2020年，通用航空飞行总量达到200万小时，机队规模达到5 000架以上，公共服务业务加快提升，新兴消费不断增强，发展结构不断优化。⑥按照这一目标，总飞行小时的年均增长率需要达到20.8%，机队规模的年均增长率需要达到17.5%。同时，为通用航空飞行活动提供支持的通用机场建设以及通用飞行员的培养也需要尽快予以加强。

 

要确保“十三五”期间实现上述目标，亟需构建一套系统完备的通用航空法规标准体系。推动经营许可和运行许可的统一，简化企业从事通用航空活动的手续，降低许可准入门槛，加快通用航空器的引进速度。对通用航空运营进行分类管理，对载人飞行、空中作业、个人或企业自用等不同类型的通用航空活动实施差异管理，适当放宽对个人和企业自用等非经营性飞行活动的限制，针对通用航空活动的特点推动监管模式的改革，降低企业的运行成本。

法规体系概况及问题

 

当前，中国涉及通用航空运行的法律法规有14部，另外民航局在法律法规授权下制定了75部行业规章对通用航空活动进行管理。这些规章大体可以分为7类，经济类的有《通用航空经营许可管理规定》等12部，航空安全类的有《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》等2部，飞行标准类的有《一般运行和飞行规则》等15部，适航类的有《正常类、实用类、特技类和通勤类飞机适航规定》等15部，机场类的有《民用机场运行安全管理规定》等5部，空管类的有《中国民用航空空中交通管理规则》等18部，另外还有《民用航空行政检查工作规则》等7部涉及通用航空的综合性规章。

 

以其规范的主体为标准，现行法规规章可以分为5类：以通用航空运营人为管理对象的规章，包括运营人许可和运行合格审定；以通用航空机场为管理对象的规章，包括机场建设、消防、应急和航行设施的建设；以通用航空飞行活动为管理对象的规章，包括飞行任务的审批和飞行计划的审批；以通用航空器为管理对象的规章，包括航空器的国籍登记、权利登记和适航审定；以及以确保公共安全为目标，对所有从事通用航空活动的主体进行规范的航空安全保卫规章。

 

（一）对通用航空运营人的要求

 

《民航法》要求从事经营性通用航空的主体必须是企业法人，且应当申请经营许可，从事非经营性通用航空的需要办理登记。所有从事通用航空活动的主体都应当使用合格的民用航空器、具备相应执照的通用航空人员并投保地面第三人责任险。同时要求在通常情况下，从事通用航空运行的企业法人应当与用户签订书面合同。关于通用航空活动的保险，《国务院关于通用航空管理的暂行规定》第7条规定“从事通用航空飞行的单位或个人，经营通用航空业务的企业，都应当向中国人民保险公司投保机身险和第三者责任险”。这一要求和《民航法》中的要求存在冲突，按照法律冲突情况下的适用规则，较新的、上位的《民航法》中的要求应当得到适用。这一点在民航局颁布的《通用航空经营许可管理规定》中得到了体现。该规则第8条第9项要求，取得通用航空经营许可，需要具备充分的赔偿责任承担能力，按规定投保地面第三人责任险等保险；同时在第19条许可证持有人开展经营活动中的义务中要求，经营人需要确保持续具备赔偿责任承担能力，确保开展经营活动期间所投保的地面第三人责任险等强制保险足额、有效，鼓励投保航空器机身险、机上人员险等补充险种。应当说，《民航法》对通用航空经营主体的要求是较为基础的。社会资本和企业法人从事通用航空经营活动的门槛并不高。这一点从前文数据中近年来通用航空企业数量的增长中能够得到充分的反映。

 

根据现有法规规章的要求，通用航空运营人申请经营许可后，还需要按照《一般运行和飞行规则》取得运行合格证。在某些情况下，通用航空运营人从申请航空器适航认证到取得经营许可和运行合格证甚至需要1年多时间。长期的资金占用，在一定程度上可能构成民间资本进入通航领域的障碍。因此，民航局在东北地区管理局开展了通用航空经营许可与运行许可联合审定试点，对于申请按照《一般运行和飞行规则》运行的通航企业，由通航管理、飞行标准和适航维修三个部门共同参与经营许可与运行许可联合审定，简化审批流程。其他部门的管理要求不作为许可准入条件，在事中事后监管中落实。

 

（二）对通用航空机场的要求

 

《民用机场管理条例》规定通用机场投入使用的，通用机场的管理者应当向通用机场所在地地区民用航空管理机构提出申请，获得通用机场使用许可证后方可开始运营。申请许可证的，应当具备与运营业务相适应的飞行场地，有保证飞行安全的空中交通服务、通信导航监视等设施和设备；有健全的安全管理制度、符合国家规定的民用航空安全保卫条件以及处理突发事件的应急预案；并配备必要的管理人员和专业技术人员。⑪因为此项行政许可在法律中没有确认，（民航局行政审批事项公开目录并未收集此项行政许可），实践中全国现有的300多个通用机场中，申请使用许可证的仅168个。⑫实际上，关于空中交通服务和通信导航监视等设施设备的要求对大多数从事空中作业的机场来说也存在要求过高的问题。因此，在2017年4月发布的《通用机场分类管理办法》及其附录中未对空中交通服务和通信导航监视设备提出明确要求。
　
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本文链接地址：王若源：论中国通用航空行业管理法律体系的构建(2)